国家发展规划是依据经济社会发展规律设定国家发展目标，实施国家发展战略以统筹社会资源推进国家现代化事业的系统性、战略性谋划。党的二十届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署，其中特别强调了发挥国家发展规划的战略导向作用，将其作为国家治理体系的重要组成部分。这与习近平总书记此前在经济社会领域专家座谈会上指出的“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种主要方式”一脉相承（《习近平经济文选》第一卷）。可以说，国家发展规划是理解中国式现代化的标识性概念，具有鲜明的中国特色，在推进中国式现代化进程中发挥着不可替代的战略作用。它既是全国各族人民奋进新征程的共同行动纲领，也是将中国式现代化宏伟蓝图转化为现实的关键机制，充分体现了我们党在治理实践中将制度优势转化为治理效能的卓越能力。
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），站在党和国家事业发展全局高度，对未来5年发展作出顶层设计和战略擘画，指导方针科学精准，主要目标清晰明确，任务举措求真务实，是乘势而上、接续推进中国式现代化建设的又一次总动员、总部署。《建议》提出的“强化国家发展规划战略导向作用”“健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制”等部署，蕴含着统筹兼顾、综合平衡的科学方法论，为各地区各部门以高质量发展规划加快现代化强国步伐提供了根本遵循。
实现国家现代化是一项系统性、长期性的历史任务。工业革命以来，每个典型的现代化国家都有自己国家政府介入经济社会发展的不同方式，但凡是成功实现现代化的国家，尤其是从赶超型发展经验看，国家在制度层面都发挥着政治上层建筑在顶层设计和全面实施中的引导作用。新中国在中国共产党的领导下仅仅用70多年时间，走完了发达国家几百年的工业化历程，其中固然可以利用先发国家创造出来的技术、产品、资金、人才等后发条件，但是如果没有中国共产党领导对赶超发展战略的系统谋划和长期坚持，恐怕也难以实现这样压缩版的深度跃进。其中依靠和透射出的制度优势和治理经验，尤其是规划（计划）中始终坚持“全面建设社会主义现代化国家”这个主题和目标，是中国共产党领导国家现代化的重要经验。
新中国成立后，中国共产党领导编制和实施了十四个五年规划（计划），以发展环境的变化为基础，伴随着我国从站起来、富起来到强起来的发展目标转变，国家发展规划内容从初步完成工业化到全面建成小康社会，再到社会主义现代化强国建设的任务转变，以连续稳定的手段确保各阶段现代化的发展效果和最终中国式现代化道路的形成，有力推动着综合国力提升、人民生活改善，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，带领中国走出了一条落后国家加快社会主义现代化发展的成功道路。
发展规划能够被中国共产党成功运用于推进中国式现代化，蕴藏着一个多层面、多维度关联的运作机理。第一，中国共产党领导的政治优势是战略规划能够制定和实施的根本制度保证。中国共产党自建党以来，尤其在新中国成立后，逐渐形成了由历史方位、政治纲领、基本矛盾、发展战略、重大规划等一系列思想、理论、制度和政策综合一体的经济社会发展机制。其中，居于首位的是中国共产党领导国家建设的历史方位、政治纲领和基本矛盾等关键理论命题的认知和确定，进而通过党的代表大会制定的发展战略规划和人民代表大会通过的规划纲要进行实施。我国的重大规划编制经过自上而下、自下而上过程反复讨论，赋予了发展规划在国家治理中的合法性与连续性。与之形成鲜明对比的是，西方竞争性选举的政府，由于“利益集团的捕获”，不同集团分享权力的机制阻碍了各个党派作为“政治共同体”进行的整体社会的回馈性表达，权威性和社会性配合大打折扣。这个在长期实践中形成的科学制度安排，深刻体现了中国特色社会主义制度下中国共产党领导的根本优势和强大生命力，成为推动全面建设社会主义现代化国家的决定性制度力量。
第二，整体全面规划，以立体结构发挥系统战略功能。我国现代化全面发展规划包括国家总体规划、专项规划、区域规划和空间规划等，构成一个有机整体，但各自的功能有所不同。事关整体、全局、中华民族的国家发展战略规划不是单一的策略指导，是一系列由国家、省、市等规划共同组成，并能够统一衔接的整体方略，保证了党中央总指导思想的落实和执行。国家规划体系坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的规划体系。总体规划是国家发展规划，是我国战略性、综合性的长期规划，国家级专项规划是特定领域发展、重大工程项目、重点公共资源，是制定相关政策的重要依据。国家发展规划要对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等做出安排，为国民经济发展远景规定目标和方向；国家发展规划阐明了国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发展的总指挥，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据；其在国家发展战略中居于龙头地位，是专项规划、区域规划和年度计划制定的主要依据。
新中国成立后，除1949年10月至1952年底为中国国民经济恢复时期和1963年至1965年为国民经济调整时期外，五年计划（规划）都是自上而下的有效铺开，体现了中国共产党运用经济计划引领社会经济发展的特点。“十一五”规划是首次由“计划”变“规划”，“五年计划”更名为“五年规划”，明确了五年规划的定位，将规划指标分为预期性和约束性两类，增加了具有空间约束的主体功能区内容，规划体制改革明显加快，规划体系不断健全，逐渐形成与社会主义市场经济体制相适应的五年规划制度。习近平总书记在2025年4月召开“十五五”时期经济社会发展座谈会指出，科学制定和接续实施五年规划，是中国特色社会主义一个重要政治优势。谋划“十五五”时期经济社会发展，要着眼于强国建设、民族复兴伟业，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，一个领域一个领域合理确定目标任务、提出思路举措。
党的二十大确立了全面建成社会主义现代化强国、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的中心任务，对中国式现代化进行了全面阐述、对推进中国式现代化作出了战略部署。按照党的二十大战略安排，到基本实现社会主义现代化，需要用15年时间，通过实施3个五年规划来完成。其中，“十四五”时期是开局起步时期，“十五五”时期是夯实基础、全面发力时期，“十六五”时期是收官时期。习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的说明中指出，“研究制定好‘十五五’规划，对于推动我国经济社会持续健康发展，为如期基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础，具有重大意义。”
从现在到2035年仅有10年时间，基本实现社会主义现代化的时间十分紧迫、任务艰巨繁重。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。”当前世界变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发，单边主义和保护主义愈发严重，霸权主义与强权政治威胁上升，国际正常政治秩序和经济贸易规则遇到严峻挑战和破坏，世界经济增长动能明显减弱，大国博弈更加激烈复杂易变，少数西方国家在认知和行动中坚持冷战思维与零和博弈认识，越来越把我国视为主要战略竞争对手乃至威胁，开始实施全方位围堵遏制和打压破坏，试图迟滞甚至阻断中国式现代化进程。但是，目前我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素，我国在国际上的影响力、感召力、塑造力不断提升，在国际事务中发挥着重要作用，为赢得未来发展先机提供了有利条件。
“十五五”时期经济社会发展的工作，就是要把握和运用好我国现代化发展的良好优势（即中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整的产业体系优势和丰富的人才资源优势），推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。“夯实基础”就是要在“十四五”时期良好开局的基础上，进一步破解制约高质量发展和现代化建设的深层次矛盾问题，坚持问题导向和目标导向相结合，精准聚焦，牢牢锁定对现代化整体进程牵一发而动全身的重点领域、关键环节全力以赴、攻坚拔寨，如关键核心技术快速突破、高水平对外开放体制机制更加健全、碳排放达峰等，采取有力有效措施，确保圆满完成，为“十六五”时期基本实现社会主义现代化扫清障碍、铺平道路，奠定更扎实的物质基础和形成更高效的制度保证。“全面发力”就是要围绕经济、政治、文化、社会、生态建设等各领域目标任务，较大程度实现经济高质量发展、科技自立自强、全面深化改革、社会文明进步、人民生活提升、美丽中国愿景、国家安全有序等工作协同并进，使中国式现代化取得全面、全方位的发展进步。
[作者为中共中央党校（国家行政学院）经济学部副主任，教授]
主要参考文献
①中共中央.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议[R]. 2025.
②习近平.习近平经济文选（第一卷）[M].北京:中央文献出版社,2025.